VOUS AVEZ DIT « MINERAIS CRITIQUES » ? LA STRATÉGIE DES ÉTATS-UNIS DANS LA GÉOPOLITIQUE DES MÉTAUX. Thomas LAPI

L’un des basculements actuels du monde se trouve dans la construction de périmètres dits stratégiques, dans cet article celui concernant les matériaux critiques. Thomas Lapi (1) nous en fournit une analyse précieuse. Après les chocs énergétiques, l’état du marché pourrait conduire à une guerre des matériaux. On peut d’ailleurs se demander pourquoi les E.U ont laissé filer leurs compétences dans ce domaine. Des éléments de réponse se trouvent dans la croyance absolue dans le marché avec des prix plus bas (Chine ...), dans le désengagement idéologique de l’Etat ... qui dévoilent une tragédie des horizons.

Toujours est-il que l’on s’inscrit désormais dans une fragmentation du marché mondial, un redéploiement des chaînes de valeur avec un début de découplage des économies mondiales - et la réhabilitation à marche forcée d’un certain interventionnisme étatique à travers la relance des dépenses militaires, l’IRA, le Chip’s Act, les minerais critiques etc... Pour réduire les risques de dépendance stratégique, l’idée d’un club de matières premières s’est récemment profilé au dernier G7.

Dans cet article, l’auteur analyse avec précision la notion de criticité des matériaux, (avec l’élaboration d’un tableau spécifique) et bien sûr les enjeux qui en découlent.

(1) Thomas Lapi est doctorant au Laboratoire Interdisciplinaire des Énergies de Demain (CNRS, UMR 8236), ancien assistant de recherche au pôle énergie de l’IRIS (Institut des Relations Internationales et Stratégiques). On lira dans la fiche auteur le champ de ses recherches qui se concentre sur les filières de recyclage des métaux critiques (en particulier dans les pays du nord de l’Europe).

VOUS AVEZ DIT « MINERAIS CRITIQUES » ? LA STRATÉGIE DES ÉTATS-UNIS DANS LA GÉOPOLITIQUE DES MÉTAUX

Si les États-Unis ont une longue tradition d’exploitation minière, leur industrie métallifère est en déclin depuis plusieurs décennies.

L’histoire des États-Unis est intimement liée avec l’exploitation du sol. De la ruée vers l’or, en passant par la découverte du pétrole à la fin du XIXème siècle, jusqu’au développement récent du gaz et des pétroles de roche mère (dits « de schiste » en France), l’exploitation minière est inhérente à l’histoire de ce pays [1]. Grâce à une législation encourageant l’accès aux ressources souterraines, les activités minières ont façonné un imaginaire collectif autour de la liberté d’entreprendre (le Self-made-man) et de la capacité de chacun à vivre l’American way of life.

Au cours de la dernière décennie, cette épopée minière a trouvé un nouveau souffle, avec l’avènement des technologies de fracturation hydraulique, communément appelés « fracking ». L’essor des gaz et pétroles de roche mère a propulsé les États-Unis au rang de premier producteur mondial de pétrole, avec une production atteignant près de 16,5 millions de barils par jour en 2021, soit près de 20% de la production mondiale. Le pays devance ainsi la Russie, l’Arabie saoudite et les autres grands producteurs du Moyen-Orient [2]. Mais tandis que le secteur des hydrocarbures est resté très dynamique, celui des métaux a perdu de sa vitalité.

En effet, au cours des trente dernières années, le nombre de mines métallifères en activité dans le pays a considérablement diminué [3]. On recensait 640 sites miniers en 1990, contre seulement 278 sites en 2020, soit une réduction de plus de moitié. La production de minerais et de métaux primaires a également diminué sur cette période (voir les figures 1 et 2), alors même que la consommation de métaux a augmenté. Ainsi, pour répondre à sa demande intérieure, Washington est devenu de plus en plus dépendant des importations. Cette tendance est observable non seulement pour le cuivre, l’aluminium et le molybdène (voir la figure 2), mais aussi pour de nombreux autres métaux.

Matériaux, énergie et enjeux des sociétés sont étroitement liés

Pour rappel, la problématique des métaux est intrinsèquement liée avec celle de l’énergie. En effet, l’essor fulgurant de l’utilisation des combustibles fossiles après 1945 a ouvert la voie à une exploitation renouvelée des métaux, se manifestant principalement de deux manières.

D’une part, le contexte d’abondance énergétique proférée par les combustibles fossiles a permis d’augmenter la quantité de métaux extraits au fil du temps. La demande accrue de métaux est liée à leurs usages dans les infrastructures énergétiques (plateforme pétrolière, centrales électriques, réseaux de distribution, etc.). Mais surtout, les métaux sont devenus les composants essentiels des technologies qui pénètrent tous les secteurs de l’économie : transports, éducation, information & communication, défense, etc.

D’autre part, l’exploitation minière a été amenée à se diversifier et à valoriser une plus grande diversité de métaux. En effet, en plus des métaux traditionnellement extraits, de nouveaux métaux ont été progressivement exploités et nombre d’entre eux sont désormais indispensables au mode de vie moderne [4]. C’est le cas par exemple des métaux tels que le lithium, le cobalt et le nickel pour les batteries, du cuivre pour les câbles électriques, ou des terres rares pour de nombreux équipements électroniques.

Les scénarios de prospective soulignent unanimement l’immense défi que représente la demande croissante en métaux au cours des prochaines décennies, pour soutenir la transition énergétique et la digitalisation [5]. Mais comment se fait-il que les États-Unis, première puissance mondiale, aient perdu des compétences sur un secteur aussi stratégique que celui des métaux ?

source : USGS. « Historical Statistics for Mineral and Material Commodities in the United States ». Department of the Interior, 2022

Comment expliquer le déclin de l’industrie métallifère américaine ?

La perte de compétences des États-Unis dans le secteur des métaux peut s’expliquer par plusieurs facteurs connexes, bien qu’il soit difficile d’apporter une réponse exhaustive à cette question.

Il semble que le manque de compréhension sur l’importance stratégique des métaux et sur leurs applications dans divers secteurs technologiques ait conduit à un défaut de vigilance de la part des décideurs politiques. En ce sens, les conséquences à long terme de la dépendance vis-à-vis des importations de métaux n’ont probablement pas été pleinement anticipées.

De plus, la mondialisation a entraîné une restructuration de l’industrie minière. La production de métaux a été délocalisée vers des pays offrant des coûts de main-d’œuvre plus faibles et des réglementations environnementales moins strictes. Ce contexte de concurrence accrue a joué en défaveur des industries présentes sur le sol américain, qui ont perdu en compétitivité.

Par ailleurs, les réglementations environnementales peuvent également avoir joué un rôle dans la diminution des activités minières aux États-Unis. L’émergence de nouvelles normes a parfois rendu l’exploitation minière plus coûteuse et complexe, ce qui a pu dissuader les investisseurs et freiner le développement industriel du secteur, tel que lors de la fermeture de la mine de terres rares de Mountain Pass, en Californie au début des années 2000.

Un rapport soumis au Congrès en 2019 par Marc Humphries met en évidence ce constat. Il reflète ainsi l’importance de développer une stratégie visant à rétablir l’indépendance du pays dans le secteur des métaux, et en priorité, de ceux considérés comme « critiques » [6]. Mais quels sont les critères permettant d’évaluer la criticité d’un matériau ? Cette question est d’une importance cruciale pour déterminer quelles sont les ressources à protéger et les mesures à prendre pour sécuriser les approvisionnements par la suite.

Comment évaluer la criticité d’un matériau ?

La criticité est une notion relative et dynamique, ce qui implique qu’elle dépend de plusieurs référentiels (un pays, un matériau, une temporalité, etc.). Les critères d’évaluation de la criticité des matériaux peuvent varier, mais ils comprennent généralement des éléments tels que :

. La disponibilité géologique : l’état des réserves par rapport aux perspectives de consommation. À ce titre, le pic de nombreux métaux est prévu pour la seconde moitié du XXIème siècle (c’est-à-dire, le moment ou la production est supposée entrer en déclin irréversible, faute de nouvelles réserves disponibles). Pourtant, la plupart des scénarios de prospective énergétique s’arrêtent en 2050. Et après ?

. La répartition géographique : la localisation des gisements dans certains pays ou régions, et la capacité à les développer (dimensionnement des réseaux de transports, connexion avec des zones d’exportations, etc.). Par exemple, la Russie possède des gisements importants de matières premières, mais ceux-ci sont difficiles à exploiter car le réseau de transport est sous-développé, comme l’a mis en évidence Florian Vidal dans une analyse récente pour l’IFRI [7].

. L’importance économique  : la contribution du matériau à l’économie nationale, son rôle dans les secteurs clés et sa valeur ajoutée. On peut citer, par exemple, le palladium. Ce métal est utilisé dans l’industrie automobile thermique pour la confection des pots catalytiques, un secteur clé pour les activités économiques de l’Allemagne. Pour rappel, la Russie était le second producteur de palladium en 2021 avec 37% de la production mondiale [8].

. L’importance stratégique : le rôle du matériau dans les applications stratégiques (industrie, énergie, usages militaires) sa capacité à être substitué, ainsi que sa pertinence pour la sécurité nationale. Par exemple, le néodyme et le dysprosium (appartenant tous deux au groupe des terres rares) sont utilisés pour fabriquer les aimants permanents des éoliennes en mer.

. La vulnérabilité des chaînes d’approvisionnement : les risques liés aux interruptions de la chaîne d’approvisionnement, aux fluctuations des prix et aux contraintes technologiques, ainsi que les enjeux géopolitiques associés. Par exemple, en 2021, la Chine a raffiné environ 90% des terres rares au niveau mondial. Ce haut niveau de concentration est perçu comme un risque majeur par les États-Unis. On pourrait également mentionner les répercussions de la guerre en Ukraine sur le marché des matières premières.

. Les enjeux sociaux et environnementaux : les impacts environnementaux de l’extraction et du traitement du matériau, ainsi que les problématiques sociales liées à l’exploitation minière.

Par exemple, en 2022, environ 70% de la production mondiale de cobalt primaire provenait de mines artisanales en RDC, dans des conditions sociales et sanitaires affligeantes.

L’évaluation arbitraire de ces critères permet de déterminer quelles substances sont considérées comme critiques. Il convient de souligner que cette évaluation de la criticité des matériaux est un processus complexe et en constante évolution, et que cette liste de critères n’est pas exhaustive. Les méthodologies d’évaluation varient d’un pays à l’autre. Par exemple, si les États-Unis et l’UE ont des méthodologies similaires, celles de la Chine sont complètement différentes [9].

La genèse d’une stratégie minière américaine

Sous l’administration Obama, une reconnaissance politique du risque que représente la dépendance aux métaux pour la sécurité nationale s’est manifestée. En 2010, le Département de l’Énergie (DoE) a publié un rapport mettant en évidence les risques liés aux besoins massifs de métaux pour les technologies bas carbone. Cette prise de conscience a été étayée par les travaux précurseurs de plusieurs scientifiques sur le sujet [10] [11].

Autre signe distinctif, en 2011, le National Science and Technology Council (NSTC) accueille un nouveau sous-comité spécialisé sur les minerais critiques : le Subcomittee on Critical and Strategic Mineral Supply Chains (SCSMSC). Ainsi, sous l’administration Obama, ce sont principalement les agences fédérales et notamment le NSTC et le DoE qui ont souligné l’importance d’élaborer une stratégie de sécurisation des matières critiques, tandis que l’exécutif est resté en retrait sur ces problématiques.

L’arrivée de Donald Trump à la Maison Blanche en 2016 marque un tournant majeur, car elle coïncide avec l’émergence d’une stratégie fédérale offensive pour sécuriser les chaînes d’approvisionnement en minerais critiques. Ce changement de cap se caractérise par un rôle accru de l’exécutif, qui devient le chef d’orchestre de la stratégie minière du pays grâce à l’utilisation de décrets présidentiels.

Le Décret Présidentiel n°13817 du 20 décembre 2017 marque le début de cette stratégie nationale. Il définit initialement le terme « minerais critiques » (qui sera ensuite précisé dans le Energy Act 2020) et demande aux agences fédérales d’établir une liste exhaustive des minerais critiques essentiels à la sécurité nationale.

La liste des minerais critiques a été publiée en 2018 par l’U.S. Geological Survey, sous l’égide du Département de l’Intérieur [12]. L’identification des minerais critiques pour la base industrielle du pays constitue la première étape de la stratégie, car elle permet de cibler les minerais et les métaux qui seront soumis à des mesures de sécurisation.

Quels leviers pour sécuriser les approvisionnements en minerais critiques ?

En 2022, la liste des minerais critiques a été mise à jour, intégrant 22 éléments supplémentaires tandis que 7 en ont été retirés. Cette augmentation du nombre de métaux est principalement due à un changement de classification des terres rares et des platinoïdes. Les groupes « terres rares » et « métaux du groupe du platine » ont été désagrégés en plusieurs éléments distincts afin de permettre une analyse plus approfondie.

Parmi les principaux changements apportés, on note l’ajout du nickel et du zinc, ainsi que la suppression de l’hélium, de la potasse, du rhénium, du strontium et de l’uranium, qui figuraient sur la liste des minerais critiques de 2018. Cette nouvelle version de la liste est actuellement en vigueur et elle cible les minerais qui seront prioritaires dans les plans d’action.

Cette mise à jour témoigne de la volonté d’affiner la compréhension des matériaux critiques et de suivre au mieux les évolutions des besoins de l’industrie. En désagrégeant les groupes précédents, il devient possible de mieux évaluer la disponibilité, la demande et les risques associés à chaque élément spécifique.

Source : Thomas Lapi

Une fois l’analyse de criticité publiée dans le Registre Fédéral, les différents Départements ont proposé des leviers d’action par l’intermédiaire de rapports. De manière générale, la stratégie vise à soutenir et accompagner le développement d’entreprises privées spécialisées dans les minerais critiques, en renforçant les capacités de production, de raffinage, d’assemblage et de recyclage sur le territoire national. À titre d’exemple, l’entreprise MP Materials, l’opérateur de la mine de terres rares de Mountain Pass en Californie, a reçu 35 millions de dollars du Département de la défense en 2022, pour ajouter des capacités de traitement et de séparation à haute valeur ajoutée [13].

On observe que l’administration Biden s’est inscrite dans la continuité des efforts réalisés par l’administration Trump en gardant le même mode opératoire, ce qui indique que cet enjeu dépasse le clivage bipartisan. En effet, Joe Biden a signé un décret présidentiel le 24 février 2021 (n°14017), soit un mois après sa prise de fonction, ordonnant au DoC, DoE, DoD de mener une série d’examens approfondis sur trois produits spécifiques : les semi-conducteurs (DoC) ; les batteries de grande capacité (DoE) ; les chaînes de valeur en matières minérales critiques (DoD) ; les produits et ingrédients pharmaceutiques actifs (DoHHS). Le degré de précision sur les matériaux concernés a augmenté au fil des rapports, ce qui constitue un indicateur direct de la progression et de l’avancement de la stratégie.

La stratégie s’est également étendue à la diplomatie minière, visant à renforcer les liens de coopération avec les pays alliés. Dans ce contexte, l’Australie et le Canada sont considérés comme des alliés indéfectibles par Washington. L’Union européenne a également dévoilé sa stratégie en mars 2023 pour sécuriser les approvisionnements en matériaux critiques qui s’inspire en grande partie de celle des États-Unis et prévoit des coopérations multiformes. De nouveaux cadres de coopération ont aussi été créés tel que l’ERGI (Energy and Resource Governance Iniative). En outre, le Département de la Défense a souligné l’importance de développer une méthodologie d’évaluation des critères socio-environnementaux, afin que certains métaux puissent bénéficier d’une labellisation particulière. Cet aspect doit permettre de lutter contre la concurrence des métaux produits à bas coût, et d’isoler les pays ayant des pratiques douteuses (mines artisanales, faible transparence, etc.).

Une situation d’urgence nationale sur les minerais critiques a été déclarée par le décret présidentiel promulgué le 30 septembre 2020 (n°13953). Ce décret pointe la dépendance à la Chine comme un facteur de vulnérabilité majeur et insiste sur la nécessité de renforcer les liens avec les pays alliés. Ainsi, lors de sa visite en Asie en 2022, Joe Biden a également lancé le Indo-Pacific Framework, qui comprend un volet sur les chaînes d’approvisionnement en matériaux critiques. Ces initiatives sont des réponses à la Belt and Road Initiative lancée par la Chine, mais les moyens alloués restent cependant plus modestes.

Conclusion

Trois années après la pandémie, la stratégie minière des États-Unis reflète un changement de paradigme dans l’économie mondiale. Elle met en évidence le retour de l’État interventionniste et la volonté de rapatrier les chaînes d’approvisionnement sur le territoire national. Ce changement de perspective constitue un signal fort, indiquant que la compétition pour les ressources bouleverse les théories d’économie politique héritées de la mondialisation, et remet en question la recherche du « pas cher à tout prix » et la croyance absolue dans le marché. En somme, cette stratégie américaine témoigne des profonds remous qui agitent les sphères politiques et économiques et marque probablement le début d’une nouvelle ère.

On note également que la stratégie minière des États-Unis se concentre principalement sur le maintien de la trajectoire de consommation actuelle, sans remettre en question les besoins de l’économie américaine. Cette observation reflète une volonté affirmée de préserver un mode de vie insoutenable sur le long-terme. Dans ce contexte, l’incapacité à considérer les vulnérabilités systémiques du mode de vie moderne, dans lequel les métaux sont essentiels, renforce les logiques de conflictualité.

Thomas Lapi, le 31 mai 2023