VERS LA FIN DU FOOD POWER AMÉRICAIN ? Thierry POUCH

« L’agriculture américaine est la plus puissante du monde, la plus riche et la plus innovatrice. En 1976, les Etats-Unis ont exporté plus de la moitié du total mondial de blé, les 2/3 des céréales secondaires, plus de la moitié des oléagineux ». C’est ainsi que Serge Berstein et Pierre Milza positionnaient le « Food Power américain » dans leur ouvrage de référence [1].
Si la puissance se construit par de multiples dimensions, l’agriculture américaine - un peu oubliée aujourd’hui dans les médias - en constitue un élément clef en affirmant le pouvoir alimentaire. Dans ce texte innovant, Thierry Pouch (1) en montre à la fois la lente érosion et les ruptures. Les facteurs sont multiples : montée des concurrents exportateurs (U.E tout d’abord mais aussi Brésil, Russie etc...), poids des contraintes environnementales etc... Ils annoncent peut-être la fin d’un cycle hégémonique. « L’ambition de Donald Trump de restaurer la grandeur de l’Amérique passera sans doute aussi par l’agriculture (plus des 3/4 des agriculteurs ont voté pour Donald Trump en 2016, 2020 et 2024) ».

(1) Économiste, chef du service études et prospectives Chambres d’agriculture France. Chercheur associé

VERS LA FIN DU FOOD POWER AMÉRICAIN ?

L’élection présidentielle américaine passée, tous les observateurs de l’économie se sont rapidement tournés vers l’orientation que prendra la politique économique qui sera adoptée par le « nouveau » locataire de la Maison-Blanche, Donald Trump. Assez logiquement, et dans la continuité de son premier mandat, l’alourdissement des tarifs douaniers appliqués sur les produits importés de Chine et de l’Union européenne, devrait être décrété. Tarifs qui témoignaient d’un retour de l’isolationnisme américain, fort peu révisé par le successeur de Trump à la Maison-Blanche. En ce sens, il ne s’agit pas réellement d’un retour du protectionnisme américain, puisque Joe Biden avait lui-même maintenu voire augmenter les tarifs douaniers appliqués par son prédécesseur. Ce qui est par ailleurs scruté, c’est l’ampleur des aménagements fiscaux qui seront adoptés, et leurs répercussions sur l’économie générale des Etats-Unis. De même, beaucoup s’interroge sur le sort qui sera réservé à l’Inflation Reduction Act (IRA), stratégie mise en place par le Président sortant.

Ces quelques brefs rappels, relatifs aux contours probables de la prochaine politique économique de Donald Trump, n’avaient d’autre objet que de préciser à quel point les analyses et les projections récemment élaborées, négligent la plupart du temps un secteur pourtant primordial pour les Etats-Unis, celui de l’agriculture. Il s’agit en effet d’un domaine clé de l’économie américaine, puisque, jusqu’à récemment, il offrait l’un des rares excédents commerciaux structurels à des Etats-Unis qui ont accumulé depuis les années 1980 un déficit global de plus en plus abyssal. C’est pourquoi il est utile de se pencher sur ce secteur, non seulement pour en rappeler le caractère décisif pour la puissance américaine, mais aussi pour en observer les faiblesses, lesquelles sont désormais à l’œuvre au point d’avoir provoqué depuis quelques années un basculement du secteur agricole et alimentaire dans le déficit commercial. Serait-ce alors le signe annonciateur d’un affaiblissement du pouvoir alimentaire des Etats-Unis (Food Power) ?

La politique agricole américaine : un invariant structurel

Les Etats-Unis sont une terre de grands contrastes. Rien qu’en économie, elle affiche son attachement viscéral à la libre entreprise, alors que, en matière d’agriculture, l’interventionnisme étatique, instauré en 1933 avec l’Agricultural Adjusment Act (AAA), est puissant et très protecteur. Une loi agricole de surcroît quinquennale, qui fixe les conditions dans lesquelles les agriculteurs seront en mesure de produire et d’exporter. Si les instruments de soutien aux producteurs (paiements contracycliques, assurances récolte, marge, chiffre d’affaires…) ont pu évoluer à la faveur des lois agricoles successives, l’esprit de la politique agricole est demeuré inchangé depuis 90 ans. La politique agricole américaine se distingue toutefois de manière récurrente de clivages de plus en plus profonds portant sur l’aide alimentaire intérieure, dispositif de soutien destiné à faciliter l’accession aux biens alimentaires des populations les plus précaires, et qui capte les trois-quarts du budget agricole des Etats-Unis (un budget qui, si l’on se fonde que la dernière loi agricole 2019-2023, se situe dans une fourchette de 475 à 500 milliards de dollars pour cinq ans). Considérée comme une aide sociale, le parti Républicain cherche régulièrement à diminuer ces dépenses d’aide alimentaire dans le cadre des phases de négociations sur la loi agricole au Congrès, tandis que les Démocrates entendent préserver cet outil. Car c’est bien le Congrès américain qui établit tous les cinq ans la loi-cadre agricole et donc le contenu et les outils de régulation, la Maison-Blanche pouvant exercer son droit de veto vis-à-vis duquel le Congrès peut passer outre (voir l’encadré 1 sur les principales caractéristiques de l’agriculture américaine). La dernière loi agricole s’est achevée en septembre 2023. Elle a été prorogée d’une année, en raison des tensions entre Républicains et Démocrates au Congrès (Sénat et Chambres des Représentants), au sujet du financement et du contenu de la loi 2024-2030.

La politique agricole a eu pour vertu de contribuer à sortir l’économie de la Grande Dépression des années 1930, d’enclencher une dynamique productive de nourrir une population fragilisée par la crise du capitalisme américain. C’est pourquoi le poste « aide alimentaire » a pris une importance aussi large dans la politique agricole du pays. En 2023, ce sont plus de 40 millions d’habitants, soit 3% de la population, qui étaient en état d’insécurité alimentaire, principalement dans les Etats du Sud (Arizona, Louisiane, Texas, Floride…).

Ce rappel succinct des principes fondamentaux de politique agricole aux Etats-Unis suggère d’en mesurer les effets sur le commerce extérieur de produits agricoles et alimentaires. L’essor de la production agricole, articulée au processus d’accession des Etats-Unis au statut de puissance hégémonique au sortir de la Seconde guerre mondiale, ont durablement installé ce pays au premier rang des exportateurs mondiaux. Le commerce extérieur agroalimentaire a ainsi pleinement participé à l’affirmation du Soft Power des Etats-Unis jusqu’au début de la décennie 2000.

L’érosion des performances commerciales agricoles des Etats-Unis

Une lecture sur longue période de l’évolution des échanges extérieurs de produits agricoles et alimentaires, montre que, dès le lendemain de la guerre, les Etats-Unis dégagent durablement un excédent commercial de ce secteur. Un excédent qui illustre l’aptitude des Etats-Unis à approvisionner de nombreuses zones du monde et qui constitue, on le néglige trop souvent, l’un des attributs de sa puissance hégémonique, parallèlement à la technologie et à la monnaie véhiculaire qu’est, depuis l’avènement des accords de Bretton-Woods, le dollar. D’une certaine manière, en s’affirmant comme une puissance agricole de premier plan, les Etats-Unis rompaient avec leur isolationnisme historique.

Longtemps donc, les Etats-Unis ont occupé le rang de premier exportateur mondial de produits agricoles et alimentaires. Ce leadership s’est ensuite émoussé, en raison de deux facteurs fondamentaux qui ont opéré à partir du début des années 1980. Le premier a trait à la montée en puissance de l’agriculture européenne qui, avec la Politique agricole commune, enclenche une dynamique productive qui conduit à la formation de surplus exportables, livrant ainsi une concurrence sur le marché mondial. Ensuite, et cet aspect revêt une importance bien plus élevée que le précédent facteur, c’est dans la politique économique menée par Washington et dans la politique monétaire de la Banque Centrale que l’effritement de la compétitivité des exportations américaines se situe. La surévaluation du dollar a en effet constitué un élément contreproductif pour les exportateurs américains.

S’amorce alors un recul de la part de marché mondial des Etats-Unis au début des années 1980 dans le secteur agricole et alimentaire (graphique 1). C’est d’ailleurs ce qui a motivé les Etats-Unis pour inscrire le dossier agricole dans le cycle de négociations multilatérales du GATT (cycle Uruguay round de 1986-1994) – aujourd’hui Organisation mondiale du commerce (OMC) – en faisant des soutiens de la PAC une cible privilégiée de leur engagement dans ces négociations.

Graphique 1

Les Etats-Unis conservent toutefois leur leadership jusqu’en 2013. C’est à partir de cette année qu’ils cèdent leur place de premier exportateur mondial de produits agricoles et alimentaires à l’Union européenne. Entre 1980 et 2020, leur part de marché est tombée sous la barre des 10%. En entrant dans le détail des filières, la part de marché en blé est passée de 30% en 1990 à 10% aujourd’hui, de 80 à 25% pour le maïs, et de 70 à 25% en graines de soja. Si les parts de marché ont également reculé en viandes de bœuf et de volaille, celles des produits laitiers et de viande porcine ont eu tendance à s’accroître. Ces évolutions sont principalement imputables d’une part à la montée de la concurrence émanant de pays d’Amérique Latine (Brésil en particulier, qui est désormais le troisième exportateur mondial, position tirée pour une part importante de sa production et de ses exportations de soja), de la Russie (premier exportateur mondial de blé tendre depuis 2015) et de l’Ukraine et de l’UE, et, d’autre part, au développement des usages non alimentaires de certaines productions agricoles.

Sur la période 2000-2023, l’évolution du solde commercial agricole et alimentaire livre des informations cruciales pour comprendre la dégradation que l’on pourrait juger inexorable de la position américaine sur les marchés internationaux. Entre 2000 et 2008, une première année de recul de l’excédent apparaît, puisque de +24 milliards de dollars, le solde tombe au voisinage de 0 au moment où la crise économique et financière éclate aux Etats-Unis. La flambée des prix qui s’ensuit, indissociable d’un surcroît de demande mondiale, provoque une nette remontée des exportations américaines de produits agricoles et alimentaires, portant le solde à un niveau record, autour de +40 milliards de dollars (graphique 2). Si cet excédent élevé se maintient jusqu’en 2015 – malgré le déclassement des Etats-Unis qui cèdent leur leadership à l’UE dans la hiérarchie mondiale des nations exportatrices –, la configuration est trompeuse. Dès l’année suivante, les Etats-Unis voient fondre leur excédent de façon ininterrompue, au point de basculer en 2019, 2020 puis en 2023 dans le déficit pour la première fois depuis la fin des années 1950.

Graphique 2

Un déficit d’abord modeste, mais qui s’accentue par la suite. Il a atteint en 2023 – 17 milliards de dollars, et devrait franchir le seuil des 30 milliards en 2024. Le département de la recherche économique de l’USDA a même estimé qu’en 2025, il se fixerait supérieur à – 40 milliards, et qu’à l’horizon 2032, le déficit commercial agroalimentaire deviendrait structurel, oscillant entre – 10 et – 20 milliards de dollars chaque année (tableau 1). La baisse des exportations vers l’Asie, en particulier vers une Chine en proie au ralentissement économique mais qui diversifie aussi ses approvisionnements, ainsi que la diminution des expéditions de soja, de viande de volaille, et dans une moindre mesure de produits laitiers, auxquelles il convient d’associer une hausse des importations de fruits et de légumes et de viande bovine fraîche (bœuf et veau), explique la dégradation du solde commercial depuis trois à quatre ans.

tableau 1

Les importations proviennent principalement du Mexique et du Canada, et ensuite d’Asie et d’Amérique du Sud (Brésil, Chili, Pérou). Les échanges avec les deux partenaires du Traité commercial (initialement NAFTA devenu en 2020 ACEUM), dont avaient tiré bénéfice les Etats-Unis, se sont ainsi progressivement inversés au profit du Canada et du Mexique.

La fin du Food Power américain ?

La lente mais non moins réelle érosion de la balance commerciale agroalimentaire américaine, qui, selon les projections de l’USDA, s’inscrirait dans la durée, constitue-t-elle le signe précurseur de la fin du pouvoir alimentaire des Etats-Unis ? L’irruption du déficit en produits agricoles et alimentaires signifie d’abord la disparition de l’un des derniers excédents sur lequel pouvaient encore compter les Etats-Unis pour compenser, certes partiellement, l’abyssal déficit commercial global, de l’ordre de – 1 000 milliards de dollars. Un déficit qui pourrait se creuser du fait des tensions commerciales avec Pékin, tensions appelés à s’amplifier avec le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche. On sait en effet que ce second mandat, comme le précédent, est marqué par un programme protectionniste. L’alourdissement des droits de douane sur des produits importés de Chine se traduit par des mesures de rétorsion ciblant les produits agricoles et alimentaires américains. L’expérience de 2018 le prouve. Washington serait alors tenté de verser des aides agricoles supplémentaires pour soutenir le revenu des agriculteurs et stimuler les exportations.

Ensuite, l’élévation du degré d’ouverture commerciale qu’induit la hausse des importations suggère de tenir compte des contraintes environnementales (sécheresses, incendies…) et hydriques qui pèsent sur les conditions de production aux Etats-Unis, qui participe d’une irrégularité dans les volumes offerts chaque année. A cela s’ajoute la tentation de ponctionner davantage les productions céréalières et oléagineuses pour approvisionner un mix-énergétique adapté au changement climatique. Une tendance encore incertaine puisque l’offre d’énergies fossiles tirée des ressources en schiste a restauré le poids des Etats-Unis sur le marché mondial du pétrole et du gaz, laissant entrevoir un moindre usage des biocarburants. Si ces derniers devaient continuer à être produit, les volumes disponibles pour l’exportation s’accroitraient.

Enfin, l’érosion de la spécialisation en agriculture des Etats-Unis doit être resituée dans un contexte plus général, celui du déclin relatif de l’économie américaine dans le monde, que ce soit en termes de part dans le PIB exprimé en parité de pouvoir d’achat, ou de part dans le commerce mondial de marchandises. Ce déclin semble désormais touché le secteur par lequel ils avaient assis leur hégémonie dans le passé. La géoéconomie agricole et alimentaire qui se dessine depuis le début de la décennie 2000 constitue un indice fiable d’une recomposition de la hiérarchie des nations en mesure de produire et d’exporter des biens destinés à nourrir les populations. En ce sens, et à l’image du défi climatique, la question de l’accès à l’alimentation, qui devait convertir les nations à davantage coopérer, attise au contraire les rivalités commerciales et géostratégiques.

Ce que l’on observe depuis plusieurs années dans le domaine de l’agriculture, c’est une agressivité commerciale livrée par certains pays qui ont pour ambition non seulement de conquérir des parts de marché (on sait par exemple que l’écart entre les Etats-Unis et le Brésil dans le poids dans les exportations mondiales s’est considérablement réduit), mais aussi pour consolider les attributs de leur puissance, à l’image de la Russie, dont la toile agricole se tisse d’année en année. L’évolution de l’agriculture américaine indique que les Etats-Unis sont entrés dans une période de déclin, traduisant une fin de cycle hégémonique pouvant se lire au travers prisme agricole. L’ambition de restaurer la grandeur de l’Amérique (America Great Again) du Président Trump, passera sans doute aussi par l’agriculture (plus des trois-quarts des agriculteurs ont voté pour Donald Trump en 2016, 2020 et 2024). Le déchirement des nations n’en serait donc qu’à ses débuts. L’agriculture en constitue l’un des fondements.

Thierry Pouch, le 3 décembre 2024