L’ESPACE, OUTIL GÉOPOLITIQUE JURIDIQUEMENT CONTESTÉ. Quentin GUEHO

Un article essentiel. Depuis quelques années, l’espace extra-atmosphérique n’est plus un simple « objet de prestige », mais un champ à part entière et majeur des relations internationales. Les bouleversements sont multidimensionnels. Quentin Ghueho (1) nous propose dans cet article une belle mise en perspective, qui vous permettra d’accéder à la connaissance indispensable du champ spatial. Que disent les traités internationaux ? Qu’est-ce que le New Space ? Quel est le rôle de l’Etat ? Quels sont les risques des transferts technologiques ? Et même ce que l’on ne soupçonne pas de façon immédiate, l’étude des impacts environnementaux...
L’espace n’est plus simplement « politique » mais est devenu un « outil géopolitique », en confrontation avec le droit international sur les conflits. La course à la puissance et la recherche de la prééminence militaire sont lancées...

(1) L’auteur est Doctorant sur le droit des opérations militaires dans l’espace, Projet Neostars Saclay (HAPS)

L’ESPACE, OUTIL GEOPOLITIQUE JURIDIQUEMENT CONTESTÉ

1. L’espace extra-atmosphérique encadré par des principes juridiques internationaux

Il est nécessaire de commencer cet article, orienté sur la géopolitique du secteur spatial à travers le prisme du droit spatial, en rappelant les fondamentaux de cette lex specialis. Le droit spatial trouve son origine et son véritable commencement dans le Traité sur l’espace (OST) de 1967. Si la date d’adoption de cette convention internationale peut étonner – les grandes puissances étant peu enclines à négocier en pleine Guerre Froide – le Traité sur l’espace est surtout conçu comme un traité de désarmement. La plus grande crainte des deux blocs est de voir l’ennemi placer dans l’espace une arme nucléaire : cela lui donnerait un avantage militaire insoutenable.

L’article IV de l’OST est alors à son adoption le centre du traité : il est interdit de placer dans l’espace des armes de destruction massives et des armes nucléaires. [1] Il faut insister : seul le placement est interdit, et non l’utilisation. Il faut aussi remarquer que la militarisation de l’espace extra-atmosphérique stricto sensu n’est pas interdite. Contrairement à ce que considère une partie de la doctrine, l’article I (nous y reviendrons un peu plus tard) ne prévoit pas explicitement l’utilisation pacifique de l’espace extra-atmosphérique. [2] Un échec pour la paix si l’on se rappelle la résolution 1348 (XIII) de l’Assemblée générale des Nations Unies qui considère que « l’espace extra-atmosphérique intéresse l’humanité tout entière et que l’objectif commun est de le voir utilisé à des fins exclusivement pacifiques ». [3] Plus pragmatiques lors de la négociation du Traité, les États y cantonnent cette formulation à la seule utilisation de la Lune et des autres corps célestes. [4] Le reste de l’espace, lui, peut être militarisé et même arsenalisé.

Depuis que les États (et surtout les entreprises) ont appris à se servir de l’espace extra-atmosphérique, le placement d’armes nucléaires n’est plus au centre des préoccupations (même si la menace n’est jamais vraiment loin [5]). De toute façon, le droit international concernant les conflits armés et l’utilisation des armes nucléaires s’applique pleinement dans l’espace. [6] [7]. C’est peut-être bien cet article qui est aujourd’hui le plus important et central du Traité sur l’espace, permettant aux activités spatiales d’être encadrées par l’entièreté du droit international public (les traités et conventions, mais aussi la coutume et la jurisprudence internationale).

Concernant l’article IV et plus généralement l’utilisation de la force armée dans l’espace, le jus ad bellum de la Charte des Nations Unies s’applique. Il est donc interdit de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, [8] que ce soit avec une arme nucléaire ou une arme dite conventionnelle, comme un missile antisatellite ou un laser (ou tout autre arme non encore répertoriée ou inventée). Les seules exceptions sont, comme sur Terre, la légitime défense (individuelle ou collective) [9] et l’action du Conseil de sécurité des Nations Unies. [10]

Au-delà de ces deux articles (III et IV), le Traité sur l’espace met en place un certain nombre de principes juridiques fondateurs encore appliqués aujourd’hui même si parfois discutés voire contestés. L’article I prévoit le libre accès à l’espace et la liberté de la recherche scientifique ; l’article II interdit l’appropriation nationale de l’espace, orbites et corps célestes (par tout moyen, même par voie d’occupation) ; l’article V consacre le statut de l’astronaute comme envoyé de l’humanité ; les articles VI et VII font reposer la responsabilité des activités spatiales, publiques et privées, sur l’État (respectivement responsabilité internationale et pécuniaire) ; l’article VIII impose à l’État de conserver sous sa juridiction et son contrôle ses objets spatiaux ; l’article IX encourage les signataires à coopérer dans leur exploration spatiale ; l’article XII prévoit un accès réciproque aux stations et installations spatiales par des représentants des autres États.

Ces articles sont parsemés de subtilités qui mériteraient chacune un article à part entière et permettent aux acteurs spatiaux de souvent les contester. Pour essayer de préciser le contour de quelques-uns de ces articles, quatre traités ont été négociés après 1967.

Tout d’abord, un Accord sur le sauvetage des astronautes, le retour des astronautes et la restitution des objets lancés dans l’espace extra-atmosphérique [11] est rapidement ouvert à la signature, en 1968. Affirmant un peu plus le statut particulier des astronautes dans l’espace et leur protection internationale, il prévoit surtout le retour dans son État d’origine des engins spatiaux revenus sur Terre. On y voit encore une fois une mesure de méfiance entre les superpuissances pendant la Guerre froide : il ne faut surtout pas que l’Autre récupère un de ses engins et en tire un enseignement quelconque.

Le troisième traité international concernant l’espace est considéré comme le deuxième plus important après l’OST. La Convention sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux [12] de 1972 précise le régime de responsabilité (comprendre liability, responsabilité pécuniaire) applicable aux dommages causés par un engin spatial. Deux régimes existent : de plein droit (donc sans faute) pour tous les dommages causés sur Terre et dans les airs (espace aérien), [13] et pour faute dans l’espace. [14] Cette distinction permet d’alléger la charge de la responsabilité sur les acteurs spatiaux, en permettant aux accidents de se produire dans un environnement soumis à des conditions extrêmes. Convention peu utilisée jusqu’alors, elle le sera peut-être plus dans l’avenir si les collisions se multiplient – ou alors tombera en désuétude. Toutefois, l’absence de délimitation juridique internationale entre espace aérien et espace extra-atmosphérique pourrait à l’avenir poser des difficultés. [15]

La Convention sur l’immatriculation des objets lancés dans l’espace extra-atmosphérique [16] suit en 1974 et encourage les États à enregistrer leurs objets spatiaux. Une pratique généralement suivie, sauf pour les nombreux satellites militaires.

Le dernier et cinquième traité international, l’ Accord régissant les activités des États sur la Lune et les autres corps célestes [17] de 1979, est le benjamin mal-aimé de cette série de traités. Encouragés par les prouesses lunaires américaines, les États négocient la future et prometteuse exploitation des ressources lunaires. Trop en avance sur son temps, il ne va pas rencontrer le succès escompté et sera très peu ratifié (aucune puissance spatiale ne l’a à ce jour ratifié, la France l’a uniquement signé – l’Arabie Saoudite l’a même dénoncé). Il est aujourd’hui largement contesté, au point que certaines nations, sous la direction des États-Unis, ont mis en place un cadre juridique parallèle à l’Accord sur la Lune, les fameux Accords Artemis.

Surtout, cet Accord est le dernier traité international traitant directement de l’espace. Pourtant, de nombreux sujets ne sont pas abordés. L’échec du dernier accord encouragera les États à négocier des instruments différents pour préciser l’encadrement des activités spatiales et préserver l’entente internationale dans cet espace si spécial.

2. Un droit international contraignant insuffisant mais complété

Le cadre juridique des activités spatiales, comprendre les cinq traités et le droit international dans son ensemble, semble donc peu adapté à encadrer le New Space. Incapable de s’accorder et de négocier de nouveaux traités, les États, aux côtés des organisations internationales et des entreprises, s’efforcent d’adopter des normes souvent non-contraignantes pour combler les trous. En une phrase, le New Space c’est l’essor du secteur spatial grâce à la miniaturisation des technologies et la baisse du coût de l’accès à l’espace qui se traduit par une multiplication des acteurs et une diversification des activités. SpaceX en est l’archétype : grâce à ses fusées réutilisables, en envoyer une dans l’espace coûte dix fois moins cher qu’avant, et grâce à la taille réduite des nouveaux satellites, ce ne sont pas un ou deux à chaque décollage qui sont lancés dans l’espace, mais cinquante. Objectif : fournir une connexion internet haut débit partout dans le monde, même là où il n’y a personne pour s’y connecter. En plus, c’est une entreprise privée, ce qui tranche avec l’ancienne domination des agences spatiales. Si la méga constellation est utile à l’armée ukrainienne qui en dépend pour contrer l’envahisseur, le coût environnemental d’un tel projet ne peut être négligé : des centaines de lancements, pour mettre en orbite des milliers de satellites qui brûlent dans l’atmosphère quelques années après, pour en renvoyer des nouveaux. Ad vitam æternam. Un coût environnemental encore mal connu, ni même étudié, qui se traduit par une lacune règlementaire importante. [18]

La protection de l’environnement spatial est un sujet réglementaire beaucoup plus avancé. Si aucune règle n’est contraignante au niveau international, de nombreuses initiatives existent pour limiter les débris spatiaux. À commencer par l’IADC (Inter-Agency Space Debris Coordination Committee) et ses Space Debris Mitigation Guidelines, régulièrement mises à jour. [19] Les lignes directrices aux fins de la viabilité à long terme des activités spatiales (LTS guidelines) de l’ONU conseillent aussi les agences pour limiter la création de nouveaux débris, potentiellement dévastateurs. [20] De son côté, l’agence spatiale européenne (ESA) a publié sa Charte Zero Débris. [21] Son ambition est de ne plus générer de débris d’ici 2030. Des entreprises se sont empressées de la signer, montrant leur volonté de participer à la résolution du problème. Car si les acteurs privés contribuent largement à la pollution spatiale, elles peuvent par la même occasion être une partie de la solution. C’est l’objectif du Space Sustainability Rating, un système d’évaluation qui note les activités spatiales selon leur durabilité. [22]

Quelques autres textes complètent ce paysage juridique : Principes régissant l’utilisation par les États de satellites artificiels de la Terre aux fins de la télévision directe internationale, Principes sur la télédétection, Principes relatifs à l’utilisation de sources d’énergie nucléaires dans l’espace, Déclaration sur la coopération internationale en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace au profit et dans l’intérêt de tous les États, compte tenu en particulier des besoins des pays en développement… Ainsi que quelques résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies. Ce qui se dégage de cette tendance normative au droit souple, c’est la présence constante de l’État au cœur du secteur spatial.

3. L’État, encore et toujours

Malgré ce phénomène du New Space, l’État reste au centre de toute activité spatiale. Juridiquement parlant, l’article VI de l’OST maintient l’État responsable pour toutes les activités nationales, tant publiques que privées. [23] L’État doit donc mettre en place un processus d’autorisation adéquat, ainsi qu’une surveillance continue pour s’assurer du respect du droit spatial international par les acteurs nationaux. La multiplication des entreprises privées investissant l’espace et menant de nouvelles activités spatiales ne remet pas en cause ce principe, mais l’affirme encore plus en forçant l’État à mettre à jour sa réglementation pour la rendre efficace et au service de ces nouveaux acteurs. Cette considération accompagne le rôle d’investisseur de l’État. Économiquement parlant, le secteur spatial est très gourmand, et toute activité nécessitant de se rendre en orbite est extrêmement coûteuse. Le développement d’une fusée n’est pas simple et nécessite soit beaucoup d’argent tout de suite, soit beaucoup d’argent déjà investi dans des technologies aujourd’hui matures. Développer et opérer un satellite performant n’est pas non plus chose aisée, et demande nombres de composants de pointe, compliqués à développer, tester et assembler. Les données acquises doivent ensuite être traitées et exploitées : une valeur ajoutée précieuse mais complexe à obtenir. Politiquement parlant, l’État doit mettre en place des programmes nationaux et tisser des relations internationales pour participer à des projets scientifiques coûteux (comme l’ISS et son coût de plus de 100 milliards d’euros [24]) ou interplanétaires.

L’État, par son rôle de régulateur, reste au cœur de l’exploration spatiale. Si l’on prend l’exemple de SpaceX, entreprise spatiale la plus puissante du monde, l’assistance du gouvernement américain lui a été indispensable. Dans un premier temps, la NASA (l’agence spatiale américaine) a aidé l’entreprise dans son développement technologique. Si Elon Musk a apporté des fonds significatifs lors de la création de l’entreprise, les fonds publics ont aussi largement participé à son développement, surtout via des contrats publics. Ces contrats, que l’on appelle PPP (partenariats publics-privés, ou Public–private partnerships), sont plus que de simples aides ou subventions, car ils permettent de créer un marché via la commande publique : le gouvernement est le premier client, tout en permettant à l’entreprise de développer le service prépayé. Le développement du Starship, méga fusée qui doit ramener l’être humain sur la Lune (et éventuellement coloniser Mars), est permis par un méga contrat de 2,89 milliards de dollars de la NASA. [25]

L’aide du gouvernement ne s’arrête pas au transfert de technologies ou au financement massif. Tout le cadre réglementaire a été organisé pour encourager le développement des entreprises privées américaines, [26] et s’assurer que les différentes autorités autorisent les activités prévues. La FCC, régulateur américain des télécommunications, a autorisé SpaceX à lancer sa méga constellation de satellites Starlink. [27] La FAA a la charge d’autoriser les lancements tests du Starship. [28] Aujourd’hui, la moitié des satellites actifs dans l’espace appartiennent à cette seule entreprise américaine. [29]

Au niveau mondial, les États souhaitant devenir des puissances spatiales modifient leur paysage légal et réglementaire pour permettre à leurs acteurs nationaux de pouvoir faire leurs preuves dans l’espace. L’exemple le plus frappant reste les Accords Artemis. Véritable outil de soft power, ces accords multilatéraux – et non internationaux car non-négociés dans un forum international entre tous les États – rejettent l’Accord sur la Lune et affirment une certaine vision de l’exploitation des ressources spatiales. [30] Juridiquement discutables, ces Accords ont rassemblé de nombreux États autour des États-Unis et de leur programme Artemis.

Deuxième puissance mondiale, la Chine a largement rattrapé son retard face aux États-Unis : station spatiale orbitale (en solo), rover martien, échantillons lunaires récupérés sur la face cachée de la Lune (une première mondiale), premiers pas vers les lanceurs réutilisables… La course spatiale pourrait bientôt avoir deux leaders. Les États-Unis se donnent pourtant beaucoup de mal pour ne pas l’aider dans cette ascension fulgurante : loi pour empêcher la NASA de travailler avec elle, [31] sanctions commerciales, règles d’export control extraterritoriales empêchant la coopération internationale… [32] Ce qui n’empêche pas la Chine d’apprendre, d’avancer, et d’être ambitieuse et confiante pour le futur. La Russie quant à elle peine à retrouver sa place d’antan.

L’Inde a émergé ses dernières années comme une puissance spatiale de premier plan, réussissant à poser un engin sur la Lune dans un exploit remarqué à l’international. Pays se présentant comme une puissance neutre et alternative aux blocs classiques, proche de la Russie mais signataire des Accords Artemis, son industrie est largement encouragée à investir dans le secteur spatial. [33] [34]. Les Émirats Arabes Unis, dans un effort de diversification économique, essaye aussi de développer le secteur, [35] tout comme le Japon [36] qui a réussi à développer sa propre capacité de satellisation.

Cette course, si elle permet un accès plus diversifié et égalitaire à l’espace, laisse craindre un développement excessif et incontrôlé des activités spatiales. Certains États non-intéressés pourraient devenir des États de complaisance, et laisser des entreprises décoller depuis leur territoire sans autorisation ni contrôle, mettant en danger l’intégralité des activités spatiales. Sans aller jusque-là, la multiplication des acteurs, lancements [37] et engins spatiaux posent un problème de congestion des orbites et des fréquences. Plus grave encore, la production des débris spatiaux ne fera qu’augmenter avec le temps, même si l’on arrête tout lancement dès aujourd’hui. [38] Le syndrome de Kessler, un effet boule de neige causé par une collision dans l’espace qui reviendrait à condamner toutes les activités spatiales, nous guette. Un débris spatial peut évoluer à 7 km/s (voire beaucoup plus) : à cette vitesse, chaque débris peut être dangereux. On estime qu’environ un million de débris supérieurs à 1 centimètre sont actuellement présents dans l’espace. [39] Un million, c’est aussi le nombre potentiel de satellites qui pourraient être envoyés dans l’espace (contre moins de 10.000 aujourd’hui). [40] Enfin, la problématique environnementale doit aussi être prise en compte. L’impact des lanceurs dans l’atmosphère est encore mal compris mais s’annonce négativement important (perturbations de toutes les couches atmosphériques, suies, condensation, trou dans la couche d’ozone…) [41] [42] tout comme les réentrées atmosphériques (métaux lourds dans l’atmosphère, couche d’ozone polluée…). [43] Le secteur spatial ne peut s’affranchir des limites planétaires et son impact environnemental doit être mesuré et compris pour être mieux évité, réduit et compensé.

Cet impact environnemental étudié via le prisme de la course à l’espace nous renvoie aux grandes théories du développement des activités spatiales. D’un côté, les États-Unis (et dans une moindre mesure pour le moment la Chine) sont dans une course à l’orbite et investissent massivement l’espace, même si l’utilité sociétale de certaines activités pourrait être remise en cause. C’est le cas des méga constellations de télécommunications, comme Starlink déjà en place, mais aussi Kuiper d’Amazon, qui sera bientôt lancée, ou encore la constellation d’observation de la Terre Planet. Avons-nous besoin de nous connecter à un internet haut débit avec nos téléphones directement via satellite, quand des infrastructures au sol sont efficaces et plus soutenables ? Avons-nous besoin de plusieurs constellations offrant un service similaire ? Avons-nous besoin de recueillir des images en haute définition de la planète Terre plusieurs fois par jour (ce qui implique de stocker une masse importante de données dans de nombreux data center) ? Avons-nous besoin de développer un lanceur super lourd pour coloniser Mars ? [44]

Les pays du continent européen ont une approche moins colonisatrice de l’espace et donc moins énergivore, ce qui n’empêche pas certains projets, comme les stations solaires orbitales au bilan énergétique douteux, d’être en discussion actuellement. L’Europe doit se poser la question de la pertinence du modèle américain, souvent présenté comme un modèle à suivre, face aux enjeux environnementaux et sociétaux auxquels nous faisons face. Ariane 6 qui a réussi son premier lancement tout en redonnant à l’Europe son précieux accès souverain à l’espace, devrait lancer toute une série de satellites Kuiper, [45] laissant craindre que l’Europe ne s’engage à son tour dans cette course insensée.

On assiste donc à une compétition bien plus complexe que celle des années 1970 et 1980, entre les États, mais aussi entre les entreprises, tant au niveau international que régional et national. Blue Origin, entreprise américaine, n’hésite pas à utiliser toutes les voies légales à sa disposition pour grapiller des contrats. [46] Le programme France 2030 a attribué des financements à plusieurs entreprises de lancement, sans certitude sur le réel marché. En parallèle, plusieurs autres pays européens financent leur propre champion national : PLD en Espagne, RFA en Allemagne, Avios en Italie… La seule constante du secteur spatial semble être son utilisation militaire.

4. L’espace, nouveau front militaire ?

Si nous considérons que l’article IV de l’OST n’interdit pas la militarisation de l’espace, il faut aussi remarquer que l’arsenalisation « conventionnelle » est tout autant autorisée, du moins pas interdite. Cette notion d’arsenalisation est d’ailleurs au cœur d’un conflit de sémantique juridique entre d’un côté les pays occidentaux, États-Unis et France en tête, et la Russie et la Chine de l’autre. Ces derniers ont proposé à deux reprises de négocier un traité international pour interdire le placement d’armes dans l’espace. L’Occident refuse : dans l’espace, il est impossible de définir le mot « arme », car tout peut être une arme, un satellite, comme un petit débris de quelques centimètres seulement. [47] Rien n’interdit de placer des armes – laser, projectile – dans l’espace. Il reste néanmoins interdit d’utiliser la force armée ; pourtant tous les États semblent s’y préparer.

L’utilisation militaire de l’espace extra-atmosphérique est constante. Mais là aussi, les proportions ont changé : l’espace est devenu central et indispensable à toute activité militaire, si bien que ces infrastructures en orbite sont devenues vulnérables. Une armée soutenue par l’espace, son imagerie, ses télécommunications, est plus forte et plus puissante ; si elle perd ce support, elle devient moins efficace, voire inefficace. La Russie l’a compris en s’attaquant à un État ne possédant pas de capacités spatiales. Les moyens de communication terrestres ont été parmi les premiers éléments détruits. Par chance, les entreprises américaines et le Pentagone sont venus au secours de l’Ukraine : quand Maxar fournit des images des troupes russes, SpaceX connecte le front et toute la population.

Un avantage certain pour Zelenski, tout comme une vulnérabilité et dépendance difficilement concevables : Elon Musk a laissé entendre qu’il avait coupé Starlink pour empêcher l’armée ukrainienne de mener une attaque de grande ampleur en Crimée. [48] D’après le milliardaire, le risque de déclencher une nouvelle guerre mondiale était trop important. Rumeur ou non, la possibilité existe. Une dépendance critique, dont la Russie a connaissance, menaçant à plusieurs reprises de détruire les satellites occidentaux. [49]

Les États multiplient donc le développement de capacités militaires, sol-espace et espace-espace, pour s’assurer de prendre l’avantage en cas de conflit. La dernière stratégie de défense française fait la part belle à l’espace, tout en insistant sur la nécessité d’être capable de se défendre sans support spatial. [50] Cela explique pourquoi des pigeons voyageurs sont toujours entraînés en France. En parallèle, l’armée de l’air française est aussi devenue celle de l’espace. L’OTAN se dote aussi de compétences spatiales. Outre-Atlantique, la Space Force est née. Les Américains développent depuis plusieurs années une infrastructure spatiale complexe pour rendre inopérante toute dissuasion nucléaire terrestre, ce qui leur donnerait un avantage inestimable.

Grâce à des découvertes technologiques de pointe, la course à l’espace bénéficie d’un nouveau souffle, attisant une compétition internationale et capitaliste accrue, en dépit des enjeux contemporains bien connus. Pourtant, l’espace nous est indispensable, pour assurer notre développement, maintenir notre niveau de vie, tout en luttant contre le changement climatique. Le secteur spatial doit donc continuer son évolution pour se mettre pleinement au service de nos sociétés sans devenir un boulet attaché à notre pied.

QUENTIN GUEHO, le 20 juillet 2024